Der nicht ernst genommene Hijack Coordinator

Kommunikationsprobleme

Das 9/11 gültige Protokoll sieht vor, dass im Fall einer Flugzeugentführung vom verantwortlichen Fluglotsen bis zum abgesendeten Abfangjäger eine vielstufige Kommunikationskette in Gang gesetzt wird (vgl. die Ausführungen unter Richtlinien Entführung, Teil 1). An einer zentralen Stelle dieser Kommunikationskette findet der Übergang vom zivilen in den militärischen Zuständigkeitsbereich statt. Die letzte zuständige Person auf ziviler Seite ist der Hijack Coordinator der FAA, der das NMCC um Unterstützung durch Abfangjäger bittet.

The escort service will be requested by the FAA hijack coordinator [on duty at Washington headquarters] by direct contact with the National Military Command Center (NMCC).

FAA Order 7610.4, Special Military Operations

[T]he official protocol on that day was for the FAA headquarters, primarily through the hijack coordinator, who is a senior person in the security organization, to request assistance from the NMCC if there was a need for DOD assistance.


Monte Belger, Deputy Administrator FAA HQ (Hearing, S. 96)

An dieser Schaltstelle versagte am 11. September 2001 die Kommunikationskette. Der 9/11 CR dokumentiert dieses Versagen in kritischer Bezugnahme auf FAA HQ.

At 8:32, the Command Center passed word of a possible hijacking to the Operations Center at FAA headquarters. The duty officer replied that security personnel at headquarters had just begun discussing the apparent hijack on a conference call with the New England regional office. FAA headquarters began to follow the hijack protocol but did not contact the NMCC to request a fighter escort. (9/11 CR, S. 19)

Despite the discussions about military assistance, no one from FAA headquarters requested military assistance regarding United 93. Nor did any manager at FAA headquarters pass any of the information it had about United 93 to the military. (9/11 CR, S. 30)

Inside the National Military Command Center, the deputy director of operations and his assistant began notifying senior Pentagon officials of the incident. At about 9:00, the senior NMCC operations officer reached out to the FAA operations center for information. Although the NMCC was advised of the hijacking of American 11, the scrambling of jets was not discussed. (9/11 CR, S. 35)

At about 9:20, security personnel at FAA headquarters set up a hijacking teleconference with several agencies, including the Defense Department. The NMCC officer who participated told us that the call was monitored only periodically because the information was sporadic, it was of little value, and there were other important tasks. The FAA manager of the teleconference also remembered that the military participated only briefly before the Pentagon was hit. Both individuals agreed that the teleconference played no role in coordinating a response to the attacks of 9/11. Acting Deputy Administrator Belger was frustrated to learn later in the morning that the military had not been on the call. (9/11 CR, S. 36)

Inside the NMCC, the deputy director for operations called for an all-purpose “significant event” conference. It began at 9:29, with a brief recap: two aircraft had struck the World Trade Center, there was a confirmed hijacking of American 11, and Otis fighters had been scrambled. The FAA was asked to provide an update, but the line was silent because the FAA had not been added to the call. (9/11 CR, S. 37)

Operators worked feverishly to include the FAA, but they had equipment problems and difficulty finding secure phone numbers. NORAD asked three times before 10:03 to confirm the presence of the FAA in the teleconference. The FAA representative who finally joined the call at 10:17 had no familiarity with or responsibility for hijackings, no access to decisionmakers, and none of the information available to senior FAA officials. (9/11 CR, S. 37)

[T]he highest-level Defense Department officials relied on the NMCC’s air threat conference, in which the FAA did not participate for the first 48 minutes. (9/11 CR, S. 39)

Noch schärfer als im abschließenden Report wird das Verhalten von FAA HQ im 12. Hearing der 9/11 Commission kritisiert (S. 100ff.).

Bob Kerrey (9/11 Commission): How in God’s name could you put somebody on the telephone who joined the call with no familiarity or responsibility for hijack situations, had no access to decisionmakers, and had none of the information available to senior FAA officials at that time? What the hell is going on that you would do such a thing? (S. 103, hier das Transkript der referenzierten Telefonkonferenz)

Der angegriffene Monte Belger, stellvertretender Leiter der FAA, schiebt seinerseits die Verantwortung für das Scheitern der Kommunikation dem Fehlen des NMCC zu:

[The hijack net] was activated with the NMCC at 9:20. It was my assumption that morning, as it had been for my 30 years of experience with the FAA, that the NMCC was on that net and hearing everything real-time. (S. 87)

Jenseits gegenseitiger Schuldzuweisungen steht für alle Parteien fest: Zu keiner Sekunde hat FAA HQ während der Attacken beim NMCC um militärische Unterstützung respektive Abfangjäger gebeten. Dass überhaupt Abfangjäger starteten, ist maßgeblich dem Engagement der individuellen beteiligten ARTCCs, insbesondere dem Boston Center, zuzuschreiben (vgl. Richtlinien Entführung, Teil 2).
Verantwortlich für die Anfrage nach Abfangjägern beim NMCC ist per Protokoll der Hijack Coordinator in FAA HQ. Zumindest ein Teil der Antwort auf die Frage, warum es zu keiner derartigen Anfrage kam, muss demnach bei dieser Person zu finden sei.

Der tatsächliche Hijack Coordinator

Mike Canavan

Im November 2000 wurde Mike Canavan, ein hochdekorierter Lieutenant General der US-Armee, zum stellvertretenden Leiter der Abteilung für Sicherheit der zivilen Luftfahrt der FAA ernannt [Associate Administrator for FAA´s Office of Civil Aviation Security], vgl. Pressemitteilung.
Es handelt sich um einen administrativen Posten außerhalb des täglichen Flugüberwachungsgeschehens. Canavans Aufgabe lag maßgeblich in der Ausarbeitung von Flugsicherheitsrichtlinien anhand als realistisch befundener Gefahren, in Zusammenarbeit mit Geheimdiensten und US-Justiz:

Upon joining the FAA, my first order of business was to review our major mandates and policies, and determine where immediate improvements to civil aviation security could be made, both short and long term. Since the FAA was a regulatory agency and not an enforcement agency, I knew a challenge would lie ahead to work with the airline industry and those outside the federal government making sure every effort was made to ensure the security of the flying public. (Quelle)

Ergebnis der administrativen Arbeit Canavans war u.a. der Civil Aviation Security Strategic Plan 2001-2004 (April 2001), der eine Reihe von Rahmenrichtlinien für die Sicherung des Flugverkehrs festlegt.

Für das Thema 9/11 ist Canavan aus zwei Gründen interessant:
Erstens
war er als stellvertretender Luftsicherheitsleiter maßgeblich in die Gefahreneinschätzung der FAA pre-9/11 involviert.
In diesem Zusammenhang wurde Canavan mehrfach von Mitgliedern der 9/11 Commission befragt (Hearing, MFR).
Zweitens
war Canavan Hijack Coordinator.
Der Hijack Coordinator ist also kein eigenständiger Posten, sondern eine Sonderberufung für den Ernstfall zusätzlich zum administrativen Hauptamt, in diesem Fall das des stellvertretenden Luftsicherheitsleiters. Der Status des Hijack Coordinators ist damit vergleichbar dem des Brandschutzbeauftragten, Datenschutzbeauftragten, IT-Beauftragten etc. in vielen deutschen Firmen.

Der fehlende Hijack Coordinator

Nach einer Hochphase in den späten 60ern und 70ern ebbte die Taktik der Flugzeugentführung ab, um in den 90ern mehr oder weniger komplett zu versiegen (Liste).
Canavan selbst bestätigt das – versteht sich aber als Teil derjenigen, die an eine ständige Gefahr der Flugzeugentführung glaubten:

I worked real hard to tell the airlines, you know, the threat is out there. Up until 2001, the last major airline we had hijacked was in ’85, a Pan Am flight in Pakistan [5. September 1986, nicht 1985]. So 15, 16 years had gone by. (Quelle)

Die Fakten sprechen dagegen, dass die Auffassung “the threat is out there”, die Canavan sich selbst zuschreibt, verbreitet war. Denn Canavans Posten beinhaltet intensive Außentätigkeit: Besichtigung von Flughäfen, Besuche bei den Airlines, Meetings mit FAA-Angestellten, Geheimdienstbriefings etc.

I went to every CADEX airport except for Honolulu, visited airlines, airports, and my own FAA agents in the field. I talked to airline, airports, security personnel, FBI, CIA, Department of State, and tried to get a feeling of what was out there in terms of what was rubbing up against people. (Quelle)

Außentermine des Hijack Coordinators führen zwangsläufig dazu, dass im Falle einer Flugzeugentführung dieser Hijack Coordinator nicht unbedingt vor Ort ist. Die Besetzung des Postens des Hijack Coordinators mit dem stellvertretenden Luftsicherheitsleiter ist deshalb selbst bereits Ausdruck der Auffassung, dass eine Flugzeugentführung keine wahrscheinliche Gefahr sei. Wäre die Gefahr einer Flugzeugentführung vor 9/11 ernster genommen worden, hätte den Posten des Hijack Coordinators eine Person in FAA HQ bekommen, die in das tägliche Flugüberwachungsgeschehen stärker involviert und damit wahrscheinlicher vor Ort ist.
So kam es am 11. September 2001, wie es kommen musste. Der Hijack Coordinator war nicht im Hauptquartier der FAA anzufinden:

I was visiting the airport in San Juan that day when this happened. That was a CADEX airport, and I was down there also to remove someone down there that was in a key position. So when 9/11 happened, that’s where I was. I was able to get back to Washington that evening on a special flight from the Army back from San Juan, back to Washington. (Quelle)

Der nicht ernst genommene Hijack Coordinator

Die tote Leitung zwischen FAA und NMCC am 11. September 2001 erklärt sich allerdings nicht ausschließlich aus der Abwesenheit einer konkreten Person, die Hijack Coordinator gewesen wäre. Sie erklärt sich auch und vor allem daraus, dass die prinzipielle Rolle des Hijack Coordinators nicht ernst genommen wurde. Die MFRs der Befragungen der 9/11 Commission drücken akute Konfusion über die Rolle und Besetzung des Hijack Coordinators aus. Kaum eine befragte Person nennt denselben Namen wie eine andere und niemand fühlt sich selbst befugt.

Atkins’ exposure to hijack protocols is the guidance given within the FAA Air Traffic Procedures handbook, which is also used by military ATCs. She does not know who the FAA military hijack coordinator was, but she informed Commission staff that her responsibilities do not overlap with this issue.
Atkins explained that her office is a liaison military administrative office, and she does not see notification to her of the hijack as procedural military notification. She noted that no one at the FAA told her on 9/11 that she should set in motion notification for a military response and/or coordination with the FAA response to the attacks.

Sheryl Atkins, FAA HQ, Military Liaison

Belger believes that the “hijack coordinator” would have been the senior security person present who was Lee Longmire.

Monte Belger, FAA HQ, Deputy Administrator

Cannoles did not know the precise procedures for the FAA and military to contact one another. Cannoles believes Canahan was the hijack coordinator for the FAA. Jeff Griffith had formally headed the office, but Mike Sorrelo was “probably in charge of it” on 9/11.

David Cannoles, FAA HQ, Air Traffic Evaluation Staff Member (AAT-20)

Freeman believes the position of hijack coordinator would be designated to whoever is in charge of an operation; but from her time in security she knows that protocol dictates the head of Civil Aviation Security as the hijack coordinator.

Darlene Freeman, FAA HQ, Director of Safety and Special Studies for the Deputy Administrator

Miles asked “What about reaching out to the military? ” She doesn’ t remember asking anyone to. She though t DOD was up on the DEN line later in the day. She doesn’ t remember who was up. It may have been the NMCC or NORAD or NEADS. There were military on the line, but she can’ t say when they were up on the line.

Mary Ellen Kraus, FAA HQ, Chief of Staff for Director of Air Traffic

He did not know who the hijack coordinator would have been on 9/11; or whether he was aware that designation existed at that time.

Darrel Smith, FAA HQ, Intelligence Officer

The WOC [Washington Operation Center] has a checklist. He relied on the WOC personnel to use a checklist to alert relevant parties to the primary net.

Mike Weikert, FAA HQ, Staff Member on Crisis Management

She believes the position of Hijack Coordinator is held in Headquarters in the Security Section. She believes that the individual pointed towards in FAA document 720.3 to coordinate through DoD a military response for the hijacking. Schuessler did not know who had this roll.

Linda Schuessler, FAA ATCSCC, Manager for Tactical Operations

Would you, at the Command Center, know who the hijack coordinator was on any given day?
No, he does not know who the hijack coordinator was on 9/11.

John White, FAA ATCSCC, Assistant Program Manager for Administration

According to King, military scrambles were authorized at the center level – 7110.65 give the center the responsibility to call NORAD for fighter escort in the event of a hijacking. The Commission hasn’t found the rule that says the center would contact the military directly. Commission staff showed King the rule that the HDQTs Hijack Coordinator has the responsibility to call the NMCC.

Ellen King, FAA ATCSCC, Traffic Management System Efficiency and Quality Assurance Manager

Selbst Lee Longmire, der sich als ersatzweiser Hijack Coordinator versteht, gibt die Verantwortung, das NMCC einzuschalten, an eine andere Person, Peter Falcone, ab.

He doesn’t recall being involved in any discussions about scrambling aircraft. He was aware that he was the hijack coordinator, but said he would not have made the request without checking with Lynn Osmus or Monty Belger.
Concerning the policy, he was the senior person there and would have been the one running the show since Osmus and Canavan weren’t there. [...] Part of the problem is that whoever is on the primary net were using headphones, would not have known what was going on the tactical net. His position was, that Peter Falcone had the experience to make sure, that NMCC was on the net.

Lee Longmire, FAA HQ, Director of Civil Aviation Security Operations

Falcone gibt dazu eine uneindeutige Stellungnahme – das NMCC wäre nicht erreichbar gewesen, aber er habe sich auch nicht erkundigt, wer alles im Hijack Net anwesend sei:

He tried to reach NMCC. He couldn’t reach them. That was surprising to him. He said that he should have asked for a roll call when he got on the net. He did not know when military was notified.

Falcone leitete zudem das Tactical Net (vgl. MFR Falcone, MFR Weikert, Audioaufnahme), eine maßgeblich FAA-interne Telefonbrücke mit der Funktion „to link HQ with other FAA facilities” (Statement Monte Belger, S. 1).

Fazit

Während die Kommunikationsblockade zwischen FAA HQ und NMCC nicht ausschließlich der zögerlichen Reaktion von FAA HQ zuzuschreiben ist, bildet dieses doch ein wichtiges Puzzlestück. Der Komplex „Hijack Coordinator“ zeigt exemplarisch, wie ungenügend die FAA auf das Szenario von 9/11 vorbereitet war. Die Rolle des Hijack Coordinators wurde nicht ernst genommen, zumindest in ihrer zentralen Funktion, das NMCC einzuschalten. Sie wurde der Besetzung nach nicht ernst genommen (Berufung einer Person auf Administrationsebene), sie wurde auf der tatsächlichen Managementebene am 11. September nicht ernst genommen (niemand fühlt sich befugt), sie wurde im Delegationsverfahren nicht ernst genommen (keine klare Auftragsvergabe, Doppelverantwortlichkeit Falcones für beide FAA-Netze) und sie wurde auf der tatsächlichen Ausführendenebene nicht ernst genommen (schleppende Einbindung des NMCC).
Die resultierende Hilflosigkeit an der wichtigen Schaltstelle FAA HQ halten zwei O-Töne vom 11. September fest. 9:49 EDT, FAA-intern (FAA ATCSCC NTMO East Position, Transkript S. 21):

John White (Assistant Program Manager for Administration), ATCSCC Herndon: Uh, do we want to think, uh, about scrambling aircraft?
Doug Davis (Special Assistant for Technical Operations in Air Traffic Services), FAA HQ: Oh, God, I don’t know.
White: Uh, that’s a decision somebody’s gonna have to make probably in the next ten minutes.
Davis: Uh, ya know everybody just left the room.

10:02 EDT, FAA Extern (NMCC Air Threat Conference, Transkript S. 2):

NORAD: Please confirm FAA on and polling aircraft.
DDO: Still trying to get them in conference.

Der Staff der 9/11 Commission fasst die Sachlage in einem Datenblatt für die Kommissionsmitglieder entsprechend wie folgt zusammen (S. 88):

Most managers at FAA headquarters have little or no recollection of the protocols in place on 9/11 with respect to their roles and responsibilities on a hijacking. With the exception of a few individuals from the Security Division, there appear to be little or no training at FAA headquarters or Command Center regarding hijacking procedures. Indeed, when asked to identify who the hijack coordinator was on 9/11, it was difficult to find two witnesses who identified the same individual. At the Command Center, no one could remember any training or exercises regarding the role that the center would play in a hijacking.


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